Евразийский
Аналитический
Клуб

Эксперт ЕАК Александра Егорова комментирует обсуждаемые поправки к Конституции РФ. Мнение эксперта может не отражать позицию Клуба.

Вместо вступления скажу, что паника «ах, как же так, Конституция будет выше международного права!» — не оправдана. В Послании Президента РФ Федеральному собранию об этой части предполагаемой реформы сказано буквально следующее (если вдруг вы не читали, но осуждаете):

«требования международного законодательства и договоров, а также решения международных органов могут действовать на территории России только в той части, в которой они не влекут за собой ограничения прав и свобод человека и гражданина, не противоречат нашей Конституции».

Что все это значит? Для начала посмотрим, как система работает сейчас:

В действующей Конституции РФ есть два положения, которые без дополнительного толкования выглядят взаимоисключающими:

п.2 Ст.4 Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации.

п.4 Ст.15 Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Если переводить эти положения с юридического на русский, получится вот что:

1. Правовая система Российской Федерации включает как собственно Конституцию, так и другие законы и нормативно-правовые акты, так и международные договоры и общепринятые нормы и принципы международного права, но именно Конституция возглавляет эту систему. Соответствие самой Конституции международному праву не подвергается сомнению по её содержанию. Под правовой системой в этой логике стоит понимать всю полноту правовой действительности: правовые нормы (систему законодательства, в частности, законы и другие виды нормативных актов), правоприменительную деятельность госорганов разного рода, правовые идеи, представления, теории, взгляды, доктрины (Марочкин С.Ю. «Действие норм международного права в правовой системе Российской Федерации»).
2. Тезис о том, что в случае столкновения норм международного договора и закона РФ применяются нормы договора, нельзя рассматривать в отрыве от механизма ратификации — который и направлен на то, чтобы включить подписанный договор в правовую систему государства. В эту процедуру, в том числе, входит оценка международного договора на его соответствие Конституции РФ. Если она отрицательная, договор не ратифицируется, поскольку норма, противоречащая Конституции действовать не может. Более того, для реализации большинства международных договоров на территории РФ, необходимо принимать дополнительные законодательные акты — тем или иным образом уточняющие и адаптирующие нормы договора к российской действительности. Это связано с тем, что положения самого договора зачастую слишком общие (поскольку должны учитывать интересы всех участников) для того, чтобы было возможно их прямое применение. Последнее регулируется законом «О международных договорах РФ», который гласит, что «Положения официально опубликованных международных договоров РФ, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в РФ непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров Российской Федерации принимаются соответствующие правовые акты» (п.3 ст.5).

Что говорит само международное право об исполнении договоров? Венская конвенция 1969г. о праве международных договоров однозначно устанавливает, что внутренние нормы не являются основанием для неисполнения международного договора. Важно понимать, что речь идёт о договорах, обязательных для государства — то есть, подписанных, ратифицированных и должным, согласно внутреннему праву, образом включенных в правовую систему. Что тоже никак не противоречит положениям Конституции РФ.

Резюмируя: в рамках действующей Конституции РФ и так не может ввести в действие нормы международного договора, который бы ей противоречил (так, есть немало соглашений, которые годами ожидают ратификации, не пройдя проверку Конституционного суда). Что касается общепризнанных норм и принципов международного права — мировая юридическая общественность до сих пор не пришла к единому мнению о том, что же в них входит, но то, что входит точно (права и свободы человека, положения по праву вооруженных конфликтов и т.п.) и так включено в Конституцию и другие законы. Эти положения не создают какого-то необычайно нового прецедента, и вопрос соотношения национального и международного права является в большой мере дискуссионным — как в науке, так и на уровне официальных институтов, многие государства решают его примерно тем же образом, который установлен в законодательстве нашей страны.

Переходя ко второй части — о решениях международных органов — надо отметить, что этот вопрос в национальной (и не только национальной!) правовой доктрине поднимается не впервые. Наибольший резонанс вся эта история вызвала еще в 2014 г., когда Конституционным судом РФ было принято Постановление от 19 января 2017 г. N 1-П По Делу о разрешении вопроса о возможности исполнения в соответствии с Конституцией РФ постановления ЕСПЧ от 31 июля 2014 года по делу «ОАО «Нефтяная Компания «ЮКОС» против России» в связи с запросом Министерства юстиции РФ». Напомню, что претензия ЮКОСа к России основывалась на принципах защиты собственности и состояла в якобы неправомерном применении штрафов к компании с применением обратной силы закона (т.е., когда закон распространяется на события, произошедшие до его принятия). Вникать в этом разборе, имело ли место ретроактивное применение правовых норм, или же сложные юридические игры в сроки давности, момент совершения и момент узнавания, мы не будем. Остановимся на том, что Конституционный суд счёл решение ЕСПЧ не соответствующим законодательству Российской Федерации. Это, пожалуй, самая громкая история про неисполнение приговора международного суда, юрисдикцию которого признаёт Российская Федерация, согласно подписанной и ратифицированной Европейской конвенции по правам человека. Надо сказать, что Россия не одинока в том, чтобы давать оценку решениям, принимаемым в ЕСПЧ. О более высоком, чем у решений ЕСПЧ, статусе конституционных актов высказывалась Германия (Дело Гергулю), Великобритания (Дело Херста, дело Бойла), Италия (Маджо и другие против Италии). Можно сказать, что государства, в случае возникновения противоречий между конституционными и близкими к ним нормами и решениями ЕСПЧ не склонны немедленно менять Конституции. Так Федеральный конституционный суд Германии пояснил, что в смысле внутреннего права Конституция имеет приоритет перед международными обязательствами (Худолей К. М. Отказ от исполнения решений международных судебных органов по защите прав и свобод граждан // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2017. Вып. 38. C. 463-473).

Несомненно, существует не только ЕСПЧ. Есть Международный суд ООН, Система рассмотрения споров ВТО (ОРС ВТО), решения которых также имеют для России юридическую силу. Истории исполнения или неисполнения их решений говорит, что чем в большей степени такое решение посягает на нормативные акты (обратите внимание: не на нарушение действием, а, строго говоря, на несовершенство действующего законодательства), тем сложнее добиться исполнения решения. Так, практически невозможно исполнение тех решений ОРС ВТО против США, в соответствии с которыми требуется изменить федеральные законы. Решение МС ООН может быть заблокировано высшим судебным органом государства, против которого оно вынесено: так в 2014г. Суд Италии признал неконституционность не только внутреннего закона, принятого во исполнение решения Суда ООН, но и обязательство Италии исполнить это решение (Исполинов А. С. Исполнение решений международных судов: теория и практика // Международное правосудие. — 2017. — № 1. — С. 45–67). Кроме прочего, международное суды не могут опираться на принудительную силу, поскольку международное сообщество не имеет аппарата принуждения, аналогичного внутригосударственным, а полномочия специальных органов международных организаций по контролю за исполнением решений их судебных органов часто не применимы на практике, или не могут обеспечить никакого значимого давления, которое вынудило бы государство исполнить судебное решение. Можно, в целом, заключить, что исполнение решения судебного органа во многом зависит от того, есть ли у него реальные рычаги, обеспечивающие такое исполнение.

Что касается инициативы по включению в законодательство РФ отдельной нормы относительно решений судебных органов — в той форме, которая звучит в Послании — она вряд ли изменит сложившуюся практику. То же, в целом, касается и части про международные договоры. Пока вся эта инициатива больше похожа в толи на желание конкретизировать норму, толи — на скорее популистский, чем юридически значимый ход.